7月25日，財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》(下稱(chēng)《通知》)。通知表示，要把完善國(guó)有金融資本管理體制擺在突出位置，國(guó)有金融資本出資人職責(zé)應(yīng)該由一個(gè)部門(mén)集中統(tǒng)一行使，不能九龍治水、各管一攤;要對(duì)國(guó)有金融資本實(shí)行統(tǒng)一授權(quán)管理，強(qiáng)化國(guó)有產(chǎn)權(quán)全流程監(jiān)管。

《通知》是對(duì)此前7月8日公布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)的細(xì)化。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，《通知》提出準(zhǔn)確把握國(guó)有金融資本的范疇、認(rèn)真落實(shí)履行國(guó)有金融資本出資人的主體責(zé)任、扎實(shí)推進(jìn)國(guó)有金融資本的集中統(tǒng)一管理、嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有金融資本的穿透管理等多項(xiàng)要求。

對(duì)比《通知》與《指導(dǎo)意見(jiàn)》，在內(nèi)容上有何不同?我們對(duì)國(guó)有金融資本的出資人權(quán)利和穿透管理做出了重點(diǎn)解讀。

■ 細(xì)則

1

國(guó)有金融資本出資人職責(zé)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確國(guó)有金融資本屬于國(guó)家所有即全民所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有金融資本所有權(quán)，國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律法規(guī)，分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)本級(jí)人民政府授權(quán)，集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。

《通知》提出，財(cái)政部門(mén)尚未履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)或履職不到位的地方，要按要求積極跟進(jìn)、切實(shí)履職。部分地方條件暫不成熟的，可以分級(jí)分類(lèi)委托其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)管理國(guó)有金融資本，實(shí)行委托管理的地方要設(shè)立過(guò)渡期，同時(shí)做到財(cái)政部門(mén)出資人身份不變、管理規(guī)則不變、管理責(zé)任不變、全口徑報(bào)告職責(zé)不變。

2

國(guó)有金融資本的集中統(tǒng)一管理

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確財(cái)政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的國(guó)有金融資本管理規(guī)章制度，各級(jí)財(cái)政部門(mén)依法依規(guī)履行國(guó)有金融資本管理職責(zé)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施基礎(chǔ)管理、經(jīng)營(yíng)預(yù)算、績(jī)效考核、負(fù)責(zé)人薪酬管理等工作。

《通知》提出，履行出資人職責(zé)的各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權(quán)利。

3

國(guó)有金融資本的穿透管理

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確財(cái)政部遵循實(shí)質(zhì)重于形式的原則，以公司治理為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)監(jiān)管為手段，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制。

《通知》提出，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要落實(shí)分級(jí)管理責(zé)任，按照穿透原則，對(duì)中央和地方各級(jí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國(guó)有金融資本投向等宏觀政策執(zhí)行情況監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)有金融資本管理制度。國(guó)有金融機(jī)構(gòu)母公司須加強(qiáng)對(duì)集團(tuán)內(nèi)各級(jí)子公司的資本穿透式管理，嚴(yán)格股東資質(zhì)和資金來(lái)源審查，確保國(guó)有金融資本基本管理制度層層落實(shí)到位。

【分析】

規(guī)范出資人和代理人關(guān)系方便參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

加強(qiáng)國(guó)有金融資本集中統(tǒng)一管理，明確由財(cái)政部門(mén)履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)，是核心要求之一。此前我國(guó)國(guó)有金融資本長(zhǎng)期實(shí)行多頭監(jiān)管，統(tǒng)一歸口到財(cái)政部之后，各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等權(quán)利，可總結(jié)為“管人、管事、管資產(chǎn)”，其中“管人”最受關(guān)注。

國(guó)資委研究中心副研究員周麗莎對(duì)新京報(bào)記者表示，財(cái)政部履行出資人職能，有權(quán)選擇管理者，此“管理者”指代表出資人職責(zé)的管理者，屬于委任制領(lǐng)導(dǎo)的范疇。在國(guó)有金融機(jī)構(gòu)實(shí)際的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中，還有聘任制領(lǐng)導(dǎo)，這部分管理者由董事會(huì)決定其選聘、考核和薪酬，實(shí)行市場(chǎng)化機(jī)制。因此，由財(cái)政部門(mén)選擇管理者，并不影響國(guó)有金融企業(yè)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，以及企業(yè)的自主治理。

中國(guó)社科院金融政策研究中心主任何海峰對(duì)新京報(bào)記者表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的總體方向，是將國(guó)有金融資本管理由原來(lái)的行政化管理向市場(chǎng)化管理轉(zhuǎn)變，要建立健全更加現(xiàn)代化的國(guó)有金融資本管理方式，本質(zhì)上還是要解決和完善委托代理關(guān)系。參與重大決策、挑選管理者本身就是資本所有者應(yīng)該享受的基本權(quán)利，“過(guò)去正是因?yàn)槲覀儗?duì)出資人代表，以及經(jīng)營(yíng)管理層之間缺少明確的劃分，造成了一些國(guó)有金融企業(yè)、國(guó)有金融資產(chǎn)配置上出現(xiàn)了一些問(wèn)題”。

他認(rèn)為，出資人和代理人關(guān)系規(guī)范后，有利于國(guó)有金融企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加上對(duì)高管層管理的考核、對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的測(cè)評(píng)等制度，實(shí)際上厘清了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向和重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。

穿透式管理需財(cái)政部門(mén)與金融監(jiān)管部門(mén)分工協(xié)同

與防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的總體要求一致，《通知》提出要從各級(jí)財(cái)政部門(mén)監(jiān)督、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)母公司管理兩方面進(jìn)行穿透式管理。

何海峰提出，各級(jí)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督作用，實(shí)際上需要與金融監(jiān)管部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)同。目前我國(guó)已經(jīng)形成“一委一行兩會(huì)”的新金融監(jiān)管體系，主要負(fù)責(zé)對(duì)各類(lèi)所有制金融機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管，主要管風(fēng)險(xiǎn)、法人和準(zhǔn)入三個(gè)方面。而財(cái)政部門(mén)對(duì)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)行使的是內(nèi)部監(jiān)督，主要是代表出資人職權(quán)和承擔(dān)保值增值的責(zé)任。因此，金融監(jiān)管部門(mén)從外部進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，財(cái)政部門(mén)從內(nèi)部監(jiān)督，雙方加強(qiáng)信息溝通形成合力，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況、股東情況起到更加有效的穿透效果。

國(guó)有金融機(jī)構(gòu)母公司的管理，主要是從嚴(yán)格股東資質(zhì)和資金來(lái)源審查入手。何海峰表示，這實(shí)際上是從源頭上把控風(fēng)險(xiǎn)，做好對(duì)股東及其一致行動(dòng)人、關(guān)聯(lián)方的資質(zhì)審查，包括資金來(lái)源審查，才能夠從源頭上解決風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。國(guó)有金融資本要優(yōu)化配置格局，在一些競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)性的領(lǐng)域，可以讓更廣泛的社會(huì)資本甚至國(guó)際資本進(jìn)入。在這一過(guò)程中，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)母公司對(duì)于子公司的各類(lèi)股東進(jìn)行嚴(yán)格的穿透式管理，可以保證金融安全，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展需要。

本版采寫(xiě)/新京報(bào)記者 顧志娟