《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》公布，新增政府直接授權(quán)模式

7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(下稱《意見》)。《意見》首次明確了國有資本投資、運營公司的定位、職責(zé)和運營模式，兩類公司發(fā)展過程中許多關(guān)鍵性問題得以厘清。

《意見》首次明確了政府直接授權(quán)的模式，在此前的三級授權(quán)模式上增加了兩級授權(quán)模式。有分析指出，補充政府直接授權(quán)模式，意味著將以前不屬于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的企業(yè)也納入到國有資本投資、運營公司試點中來，范圍將擴大。更多的國有資本投資、運營公司將誕生。

國資委研究中心副研究員周麗莎提出，未來政策層面將繼續(xù)加快推動國有資本投資、運營公司試點工作。目前對國有資本投資、運營公司的授權(quán)范圍包括國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等決策事項的審批權(quán)、經(jīng)營班子業(yè)績考核和薪酬管理權(quán)等。未來，在有效落實國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任的前提下，將落實董事會職權(quán)、市場化選聘經(jīng)營管理者、薪酬分配差異化等試點內(nèi)容納入改革中，授予企業(yè)更加完整的經(jīng)營自主權(quán)。

1問 為何要組建國有資本投資、運營公司？

可視為實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開的合法載體

國有資本投資公司和運營公司試點工作從2014年開始，至今中央企業(yè)層面已經(jīng)形成10家試點。

其中包括中糧集團、國投公司、神華集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團、寶武鋼鐵開展國有資本投資公司試點，以及中國誠通和中國國新開展國有資本運營公司試點。

此次公布的《意見》明確，國有資本投資、運營公司均為在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)的國有獨資公司，是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。公司依法自主開展國有資本運作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。

國有資本投資、運營公司的組建是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的需要。

此前很多國企出資人存在“缺位”或“越位”現(xiàn)象。而國有資本投資、運營公司是國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè)，是國有資產(chǎn)的直接出資人代表，持有國企股權(quán)，代表國家行使出資人的職責(zé)，可視為實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開的合法載體。

這也是國資監(jiān)管向“以管資本為主”方向轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。國資委主任肖亞慶在《深化國有企業(yè)改革》一文，指出完善各類國有資產(chǎn)管理體制，要改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。以管資本為主深化國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。

2問 國有資本投資公司與運營公司定位有何不同？

國有資本投資公司試點的目標(biāo)是要以產(chǎn)業(yè)投資為導(dǎo)向，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，國有資本運營公司則是以資本運營為導(dǎo)向，意在提升國有資本運營效率

此次公布的《意見》對國有資本投資公司和運營公司做了明確區(qū)分。國有資本投資公司要在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等;國有資本運營公司則以財務(wù)性持股為主，開展股權(quán)運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等。

這意味著，投資公司強調(diào)對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，而運營公司以財務(wù)投資為主。

盤古智庫高級研究員吳琦對新京報記者表示，國有資本投資公司試點的目標(biāo)是要以產(chǎn)業(yè)投資為導(dǎo)向，聚焦主業(yè)，推動相同板塊的資源整合，向服務(wù)國家戰(zhàn)略和優(yōu)化資本布局轉(zhuǎn)變，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。國有資本運營公司則是以資本運營為導(dǎo)向，通過財務(wù)和金融手段，為央企結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級拓寬融資渠道，創(chuàng)新投資機制，提升商業(yè)類企業(yè)的國有資本運營效率，實現(xiàn)國有資本的保值增值。

3問 為何新增兩級授權(quán)模式？

意味著將以前不屬于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的企業(yè)也納入到國有資本投資、運營公司試點中來

在授權(quán)機制方面，《意見》首次明確了政府直接授權(quán)的模式，在此前的三級授權(quán)模式上增加了兩級授權(quán)模式。

具體來講，《意見》提出按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授予出資人職責(zé)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展國有資本投資、運營公司試點。

前者是指政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)再授權(quán)國有資本投資、運營公司，國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，此即為當(dāng)前的三級授權(quán)模式。后者是政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，此為國資授權(quán)的兩級模式。

國資委研究中心副研究員周麗莎對新京報記者表示，補充政府直接授權(quán)模式，意味著將以前不屬于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的企業(yè)也納入到國有資本投資、運營公司試點中來，范圍將擴大。

4問 將如何參與國企改革？

8家國有資本投資公司將資本運營和資產(chǎn)經(jīng)營在企業(yè)內(nèi)部分離，形成“小總部、大產(chǎn)業(yè)”趨勢

國有資本投資、運營公司正帶動國企改革。

8家國有資本投資公司試點均為央企，大部分為實業(yè)集團，主要的工作是通過投資在各自領(lǐng)域進行產(chǎn)業(yè)整合。試點開展以來，8家公司在管控模式上進行改變，將資本運營和資產(chǎn)經(jīng)營在企業(yè)內(nèi)部分離開來，形成“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的趨勢。

中糧2016年公布的國有資本投資公司改革試點方案，將集團總部變成資本層，下屬的二級專業(yè)化公司成為資產(chǎn)層，而三級的生產(chǎn)單位則為執(zhí)行層。中糧在此過程中重新梳理資產(chǎn)，成立了十八個專業(yè)化公司，目標(biāo)是成為我國農(nóng)糧食品領(lǐng)域的國有資本投資平臺、資源整合平臺和海外投資平臺。一年后，中糧集團見到了改革成效。2017年上半年，營業(yè)收入2161.2億元，同比增長7%;利潤總額55.1億元，同比增長112%。

央企層面的兩家國有資本運營公司試點的主要運作方式是設(shè)立基金，對國企進行投資、參與混改、債轉(zhuǎn)股等資產(chǎn)重組項目。2016年8月，中國國新作為主發(fā)起人和控股股東，聯(lián)合三家企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立中國國有資本風(fēng)險投資基金(下稱“國風(fēng)投基金”)，設(shè)立總規(guī)模2000億元人民幣，主要投資于央企的技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級項目，此前已有對亞太衛(wèi)星寬帶通信(深圳)有限公司、中國石油集團資本股份有限公司等企業(yè)的投資實踐。

2016年9月，中國誠通作為控股股東及實控人，與九家企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金(下稱“國調(diào)基金”)，設(shè)立總規(guī)模為3500億元。在2017年中國聯(lián)通的混改中，國調(diào)基金成為中國聯(lián)通的第三大股東，開始為外界所注意。同年，國調(diào)基金還完成了對中糧資本8億元股權(quán)投資，成為中糧資本第五大股東。

除了中央層面的10家試點之外，地方也紛紛成立了地方國有資本投資運營公司，主要接受地方政府或地方國資委的授權(quán)，管理地方國有資本。據(jù)報道，截至2017年底，各地國資委共改組組建國有資本投資、運營公司89家。

湖北省的湖北宏泰國有資本投資運營集團有限公司，通過9塊金融或類金融牌照進行廣泛投資，是湖北銀行、長江證券、湖北能源、大冶有色、湖北鹽業(yè)等湖北省國企的股東。其他還有上海的兩大國有資本流動平臺上海國盛集團、上海國際集團，天津市的三大平臺公司——天津津聯(lián)投資控股有限公司、天津國行資本運營有限公司、天津津融投資服務(wù)集團有限公司，山東省的魯信投資控股集團有限公司，浙江省國有資本運營有限公司等。

地方國有資本投資運營公司的常見運營模式也是設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，并且有相當(dāng)一部分引入了社會資本。例如廣東的省級國有資本運營公司恒健投資控股有限公司，出資100億元設(shè)立珠三角優(yōu)化發(fā)展基金，并撬動社會資本400億元，支持珠三角地區(qū)發(fā)展。