集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許直接入市，三塊地改革試點(diǎn)授權(quán)再延期

時(shí)隔14年，土地管理法再度修訂。

12月23日，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案(以下簡(jiǎn)稱“草案”)提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議?，F(xiàn)行土地管理法制定于1986年，歷經(jīng)1988年第一次修正后，1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。

此次草案主要修改完善了土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度、強(qiáng)化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)等內(nèi)容。其中明確了我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國(guó)有”。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這對(duì)于解決我國(guó)土地城市化快于人的城市化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體與個(gè)人之間土地增值收益的合理分配都具有重大的意義。

全面完善土地征收制度

在改革過(guò)程中如何縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制，是本輪土地管理法修改主要的著眼點(diǎn)之一。

在征地方面，草案縮小了土地征收范圍。刪去現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定;明確因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。

其中成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開發(fā)”征地，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。

規(guī)范土地征收程序方面，要求市、縣人民政府在征地前先與農(nóng)民簽訂土地補(bǔ)償安置協(xié)議，落實(shí)補(bǔ)償安置資金，充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征地時(shí)如實(shí)說(shuō)明，供審批機(jī)關(guān)決策參考。

草案同時(shí)要求完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建議征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各地制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定;農(nóng)民住房不再作為地上附著物補(bǔ)償，而是作為專門的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)給予公平合理補(bǔ)償;將被征收土地的農(nóng)民納入相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，切實(shí)保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

為了破解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，草案刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定;對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。現(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國(guó)有后才能出讓的規(guī)定，新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙。

這也意味著我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國(guó)有”。也就是說(shuō)符合規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過(guò)征收為國(guó)家所有，直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。

鼓勵(lì)依法自愿有償退出宅基地

根據(jù)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求和各地宅基地現(xiàn)狀，草案健全宅基地權(quán)益保障方式，規(guī)定對(duì)人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級(jí)人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。

同時(shí)，草案對(duì)宅基地管理制度進(jìn)行完善。包括下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)、但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù);明確國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)。在探索宅基地自愿有償退出機(jī)制方面，草案原則規(guī)定，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)授權(quán)擬再次延期

這一輪土地改革始于2014年12月2日。

2014年12月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(即“三塊地”)，彼時(shí)被解讀為農(nóng)村土地 改革“三箭齊發(fā)”。

到了2015年2月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》(簡(jiǎn)稱《土地管理法》)、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》(簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》)有關(guān)法律規(guī)定，授權(quán)期限截至2017年12月31日。

按照國(guó)土部彼時(shí)的要求，一個(gè)試點(diǎn)地區(qū)只開展一項(xiàng)試點(diǎn)，其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)各15個(gè)，土地征收制度改革試點(diǎn)3個(gè)。

2016年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))。

2017年11月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))。為更好顯化農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益，與《土地管理法》修改工作做好銜接，2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議決定，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。

歷時(shí)近4年、經(jīng)過(guò)一次延期的農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)將于今年年底收官，改革所得的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也被納入到正在審議修改的《土地管理法》中。

自然資源部部長(zhǎng)陸昊向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議作說(shuō)明時(shí)介紹，4年來(lái)，各試點(diǎn)地區(qū)在堅(jiān)持“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”的前提下，因地制宜，大膽探索，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。

截至目前，33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。

但陸昊同時(shí)表示，農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)工作在穩(wěn)步有序推進(jìn)的同時(shí)，也存在一些需要通過(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問(wèn)題，如試點(diǎn)推進(jìn)不夠平衡，平衡國(guó)家集體個(gè)人三者之間收益的有效辦法還不夠多等。土地管理法修正案公布實(shí)施還需要一段時(shí)間，試點(diǎn)政策還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，有必要延長(zhǎng)法律調(diào)整實(shí)施期限。

12月23日，新華網(wǎng)消息顯示，全國(guó)人大常委會(huì)23日審議關(guān)于再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。