文|凱風(fēng)

城市收縮，悄然降臨。

【資料圖】

01

鐵飯碗，不再“鐵”了。

前不久，山西6個縣試點探索“人口小縣”機構(gòu)改革，多個行政部門被撤并精簡，部分事業(yè)單位編制被縮減。

忻州市河曲縣，36個黨政機構(gòu)精簡為22個，135個領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡為114名，186個涉改事業(yè)單位整合為40個，1964個事業(yè)編制核減為659個。

太原市婁煩縣，全縣9個縣委機關(guān)減少至6個，26個政府部門降至16個，133個事業(yè)單位則削減了29個。

呂梁市石樓縣，改革后，全縣黨政機構(gòu)減少了37.1%，事業(yè)單位減少了31.1%，行政事業(yè)單位科級職數(shù)減少11.8%。

……

這些縣有一個共同特點：人口小縣，且人口面臨持續(xù)減少的困境。

這6個試點縣，常住人口多則13萬人，少則不到10萬人，屬于典型的袖珍小縣。

過去10年，這些小縣人口還在持續(xù)萎縮，河曲縣人口減少14.9%，婁煩縣降低13.8%，石樓縣減少13.4%。

與之對比，在中部和東部，百萬人口大縣屢見不鮮，作為第一縣級市的昆山常住人口更是達200萬人以上，超過了許多中西部地級市規(guī)模。

雖然人口大相徑庭，但在如今的行政架構(gòu)下，無論是10萬人口小縣，還是百萬人口大縣，行政部門、事業(yè)單位總量不會相差多少，縣直事業(yè)機構(gòu)動輒一兩百個。

且不說經(jīng)濟和財政可負擔(dān)性如何，人口萎縮本身就會帶來一個嚴(yán)峻問題：人口與財政供養(yǎng)人員比例失衡。

為此，山西在全國率先開啟人口小縣機構(gòu)改革，重點解決“財政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問題”。

這一切還只是開始。

根據(jù)中國縣域統(tǒng)計年鑒，全國戶籍人口不足50萬的縣（市）共有1257個。其中，5萬以下的袖珍縣（市）有90個，5萬-10萬之間的有116個，10萬-20萬之間的228個。

這些人口小縣，未來或許都將成為改革對象。

02

與山西精簡鐵飯碗相比，東北出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象。

日前，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個街道被撤銷，并設(shè)為鎮(zhèn)，這一舉動被媒體稱為“撤街設(shè)鎮(zhèn)”。

事實上，幾年前，東北就已出現(xiàn)更高層面的“撤區(qū)設(shè)縣”。

2019年，黑龍江伊春市撤銷了15個市轄區(qū)，新設(shè)立了8個縣區(qū)。行政區(qū)劃從15區(qū)1縣1市，調(diào)整為5縣4區(qū)1市，區(qū)少了整整11個。

長期以來，城市擴張一直都是主旋律，撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)街、撤村改居可謂屢見不鮮。

如今一切開始逆轉(zhuǎn)，不僅浩大的“撤縣設(shè)區(qū)”潮戛然而止，逆向的“撤區(qū)設(shè)縣”、“撤街設(shè)鎮(zhèn)”也成了現(xiàn)實。（參閱《1億人，為何沒有一座萬億GDP城市？》）

“撤區(qū)設(shè)縣”、“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，意味著什么？

在我國的行政架構(gòu)中，中央-省-市-縣（區(qū)、縣級市）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）構(gòu)成5級行政體系。

根據(jù)國民經(jīng)略主筆凱風(fēng)《中國城市大趨勢》一書分析，縣與區(qū)，鎮(zhèn)與街道，看似級別相當(dāng)，但無論是名稱還是實際定位，都截然不同。

區(qū)和街道，都屬于城市架構(gòu)，深度融入城市的產(chǎn)業(yè)、交通、教育、衛(wèi)生等規(guī)劃中，多以二三產(chǎn)業(yè)為主，且村民向城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)型，得以享受相應(yīng)的城市福利。

與之對比，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多屬于鄉(xiāng)村管理單元。

鄉(xiāng)基本以鄉(xiāng)村經(jīng)濟為主，鎮(zhèn)兼顧農(nóng)業(yè)和工商業(yè)職能，且財權(quán)、事權(quán)相對獨立，雖然享受不到城市層面的利好，但如果產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，反而更利于自力更生。

同時，街道與鎮(zhèn)設(shè)立門檻不盡相同。

根據(jù)黑龍江相關(guān)規(guī)定，街道人口及城鎮(zhèn)人口規(guī)模一般高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且財政收入、二三產(chǎn)業(yè)增加值必須位于區(qū)域前30%，而鎮(zhèn)經(jīng)濟水平只要求達到50%左右。

所以，撤街設(shè)鎮(zhèn)的背后，核心原因是人口減少，城市收縮，逐漸達不到設(shè)立街道的標(biāo)準(zhǔn)。

以率先進行“撤區(qū)設(shè)縣”、“撤街設(shè)鎮(zhèn)”的伊春市為例，2010年到2020年，伊春常住人口從114.8萬人減少到87.9萬人，人口下降23.45%，年平均增長率為-2.64%。

而在東北，除了沈陽、大連、長春外，其他30多個城市人口都在減少。

當(dāng)人口持續(xù)流失，一旦低于設(shè)立街道的最低標(biāo)準(zhǔn)，撤街設(shè)鎮(zhèn)，就是無法回避的選擇。

03

種種信號表明，城市正在從大擴張模式，轉(zhuǎn)向“收縮”模式。

無論是超大特大城市，還是收縮型城市，抑或普通縣城、鎮(zhèn)街，都不能再隨意擴張了。

前不久，國家發(fā)改委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，要求推動超大特大城市瘦身健體，科學(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強度，合理控制人口密度。

這是繼“嚴(yán)控省會城市規(guī)模擴張”、嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)之后，對超大特大城市擴張加上的又一個緊箍咒。

早在三四年前，國家發(fā)改委就已發(fā)布文件，要求收縮型中小城市要瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。

隨后，官方進一步發(fā)文指出，穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣（市）。

這些規(guī)定，正是中小城市撤區(qū)設(shè)縣、撤街設(shè)鎮(zhèn)等“逆城市化”現(xiàn)象的政策淵源。

與此同時，縣城在區(qū)域經(jīng)濟中的地位得到前所未有的提升，但人口流失縣城卻受到諸多限制。

去年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，提出分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，加快發(fā)展大城市周邊縣城 ，積極培育專業(yè)功能縣城，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

這意味著，縣城迎來了命運的分水口，人口流失縣城的擴張之路就此擱淺，未來或?qū)⒂瓉硇乱惠喪湛s型的撤并潮。

畢竟，隨著人口大盤見頂、經(jīng)濟高增速發(fā)展階段遠去，城市收縮現(xiàn)象只會越來越嚴(yán)峻，這在凱風(fēng)《中國城市大趨勢》一書有詳細論述。

根據(jù)龍瀛團隊的最新研究，2010年-2020年，全國共有1507個收縮的區(qū)縣，占比超過一半 ，總面積為440萬平方公里，覆蓋了中國近46%的國土。

龍瀛團隊：2010-2020年，中國人口收縮的縣區(qū)市，新疆?dāng)?shù)據(jù)暫缺

以城市來看，全國共有266個收縮城市，與前十年相比，增加了86個，總數(shù)占全國城市的4成左右。

城市收縮之下，只有“瘦身強體”一條路可走。