中新經(jīng)緯7月7日電 題：PPP“停擺”，倒逼項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展

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作者 王澤彩 中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員

據(jù)媒體報(bào)道，截至2022年6月底，有151個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、停工甚至爛尾等，造成國(guó)有資產(chǎn)損失17.22億元人民幣；10個(gè)地區(qū)違規(guī)建設(shè)10個(gè)會(huì)議場(chǎng)館或景觀工程等，涉及計(jì)劃投資75.66億元。目前，PPP項(xiàng)目已經(jīng)暫停四個(gè)多月，對(duì)很多項(xiàng)目的推進(jìn)造成了較大的沖擊和影響。

根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目審計(jì)出的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)暫停了PPP項(xiàng)目相關(guān)管理流程，充分彰顯了依法規(guī)范管理、完善制度政策、追求高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)定信心和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。PPP突然“停擺”：一是階段性展期或推遲新基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、招標(biāo)、采購(gòu)、施工等進(jìn)程，倒逼PPP項(xiàng)目“高質(zhì)量”發(fā)展。二是部分政府與社會(huì)資本項(xiàng)目或探索改由EOD(生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā))、BOT(建造－運(yùn)營(yíng)－移交方式)、TOT(轉(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓模式 )等模式加以推進(jìn)。三是依法整改將極大提高政府公信力，厚植確定性、穩(wěn)定性，提高社會(huì)資本信心和廣泛參與度。

針對(duì)《關(guān)于2022年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露PPP項(xiàng)目存在的入庫(kù)環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不盡誠(chéng)信、建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)等問(wèn)題，一方面，要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、投入的經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)可行性、實(shí)施方案的合理性和資金籌措的合規(guī)性審查，防止“歪嘴和尚念歪經(jīng)”。另一方面，堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，完善“物有所值”“財(cái)政承受能力”評(píng)估指標(biāo)體系，嚴(yán)格審查項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，防范地方政府“群體性違約”，確保項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管力度，提高合同管理和履約能力，也可以通過(guò)其他可行融資模式激活基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和公共服務(wù)供給。

PPP整改事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家發(fā)展與安全、國(guó)計(jì)民生等大基建項(xiàng)目的投融資模式，除傳統(tǒng)的金融杠桿外，還有標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類(lèi)融資等，如地方政府債券、資產(chǎn)證券化(ABS)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITS)等。同時(shí)，PPP項(xiàng)目外的廣義的社會(huì)資本合作，如生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(EOD)、融資-工程總承包(F-EPC)、授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)(ABO)等也可以積極探索使用，但對(duì)EPC(工程總承包模式)、ABO融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合規(guī)性審查至關(guān)重要。

為了提振地方政府和社會(huì)資本方對(duì)PPP模式較為悲觀的情緒，一是加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，本著“契約精神”由地方政府和社會(huì)資本方通過(guò)重新談判，協(xié)同分擔(dān)降低停工所造成的損失，恢復(fù)和建立合作共贏的信任關(guān)系。二是創(chuàng)新和發(fā)展支持模式，為政府和社會(huì)資本提供更多的財(cái)政、貨幣、基金、信托、保險(xiǎn)等支持工具。三是健全完善PPP政策和制度，依法繼續(xù)推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范管理、陽(yáng)光運(yùn)行、高質(zhì)量發(fā)展。

縱觀國(guó)際國(guó)內(nèi)研究成果，PPP基礎(chǔ)應(yīng)用理論已經(jīng)非常成熟，中國(guó)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)由社會(huì)資本供給是對(duì)PPP理論的創(chuàng)新、豐富和發(fā)展。如果在實(shí)踐執(zhí)行層面本著“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享”宗旨，切實(shí)解決好“保底回購(gòu)”“保底承諾”“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”“變相融資”“名股實(shí)債”等問(wèn)題，就能夠充分調(diào)動(dòng)各市場(chǎng)主體積極性，優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出效果最大化，有效防范當(dāng)下的PPP嬗變?yōu)槲磥?lái)潛在的“隱性債務(wù)”，這也是各級(jí)財(cái)政部門(mén)一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目“規(guī)范管理”的終極轉(zhuǎn)機(jī)，也是重啟PPP項(xiàng)目規(guī)范管理之時(shí)。

6月27日，中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)公布了關(guān)于印發(fā)《PPP(政府和社會(huì)資本合作)項(xiàng)目稅收策劃業(yè)務(wù)指引(試行)》的通知，共五章六十三條，主要從業(yè)務(wù)定義與目標(biāo)、業(yè)務(wù)實(shí)施、業(yè)務(wù)成果與檔案等三方面進(jìn)行了針對(duì)性工作指引。

該《指引》是依法強(qiáng)化PPP項(xiàng)目規(guī)范管理的重要制度安排，也是PPP審計(jì)整改的核心政策設(shè)計(jì)。針對(duì)PPP項(xiàng)目的特殊性，從PPP項(xiàng)目稅收策劃業(yè)務(wù)定義與目標(biāo)、業(yè)務(wù)實(shí)施、業(yè)務(wù)成果與檔案等三方面，提供了涉稅問(wèn)題的合規(guī)性框架。第一，通過(guò)規(guī)范稅務(wù)師行業(yè)執(zhí)業(yè)行為，提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量，防范執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)并降低PPP項(xiàng)目委托方的違法違規(guī)行為和違法成本。第二，較為系統(tǒng)地處理了PPP項(xiàng)目涉稅方面的現(xiàn)存爭(zhēng)議，增加PPP項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)管理稅務(wù)成本，控制稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)效益目的。第三，基于PPP項(xiàng)目類(lèi)型、全生命周期、涉及稅種、稅收策劃業(yè)務(wù)流程提出了業(yè)務(wù)關(guān)注的重點(diǎn)，在一定程度解決了過(guò)去PPP項(xiàng)目審計(jì)中出現(xiàn)的突出問(wèn)題，降低了PPP項(xiàng)目納稅風(fēng)險(xiǎn)。

《指引》旨在規(guī)范管理PPP項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期稅收策劃業(yè)務(wù)，一些PPP項(xiàng)目存在的爭(zhēng)議沒(méi)有完全涉及。如對(duì)PPP項(xiàng)目的際運(yùn)作中存在的以下主要問(wèn)題：一是部分PPP項(xiàng)目明股實(shí)債，增加地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如對(duì)缺乏盈利能力的項(xiàng)目過(guò)度包裝，回購(gòu)資本金、保障最低收益、承擔(dān)融資償還責(zé)任等涉及的稅收籌劃。二是項(xiàng)目論證監(jiān)管不足，PPP項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)入庫(kù)環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)，存在夸大預(yù)期績(jī)效、調(diào)減財(cái)政支出責(zé)任以及存在政府部門(mén)虛構(gòu)財(cái)政財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等現(xiàn)象，涉及到的納稅籌劃沒(méi)有細(xì)化、量化約束。三是一些項(xiàng)目?jī)?nèi)容超出社會(huì)資本方能力，或是地方政府或國(guó)企承擔(dān)了應(yīng)社會(huì)資本方承擔(dān)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，還有如何減少和避免目前政策停滯增加的項(xiàng)目損失涉及的稅收策劃還有待明確。(中新經(jīng)緯APP)

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